| 중앙신문=권영복 기자 | 최근 수원시의회 이종근 의원이 대표 발의해 본회의를 통과한 ‘수원시 지역 언론육성 및 지원에 관한 조례’가 상위법상 근거가 없는 초법적인 조례로 알려져 논란이 되고 있다.
수원시의회 이종근 의원(더불어민주당, 기획경제위원장)이 대표 발의한 ‘수원시 지역 언론육성 및 지원에 관한 조례’가 지난달 25일 수원시의회 제344회 정례회 본회의를 통과, 공표됐다.
이 조례는 이병숙·김영택·최찬민·강영우·이희승·이현구·황경희·김호진·최영옥·조미옥·박명규·조명자(이상 더불어민주당), 최인상(자유한국당), 송은자(정의당) 의원 등 모두 15명이 공동 발의한 것으로 내년 1월 1일부터 시행될 예정이다.
하지만 이 조례안은 발의 전부터 적법성 논란이 끊이지 않았었다.
이종근 의원은 자신이 대표 발의한 이 조례의 취지 설명을 통해 “수원시 시정홍보를 위한 언론홍보 및 예산집행의 투명성을 높이기 위해 지원기준을 마련, 수원시청에 출입하는 지역 언론을 육성·지원함으로써 지역사회 활성화를 도모하고자 제정하게 됐다”고 밝혔다.
그러나 이 조례는 상위법상 근거 없이 제정된 초법적인 조례인 것으로 확인돼 논란이 일고 있다.
특히 신문법 등 개별법의 근거 없이 ‘권리 제한’, ‘의무 부과’, ‘예산 지원’ 근거를 명문화하는 등 위법·부당한 내용 일색이다.
법률의 위임 근거 없는 권익침해적 조례는 헌법과 법률에 위반되기 때문이다.
입법체계상 대한민국의 최상위법인 헌법에서는 국민의 자유와 권리를 침해하거나 의무부과 등을 하려면 법률로 정하도록 규정하고 있다.
지방자치단체는 자치에 관한 사무를 처리함에 있어 ‘법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여’ 조례·규칙을 제정할 수 있다.
대법원은 ‘법령의 범위 안’이라는 의미에 대하여 ‘법령에 위반되지 않는 범위 안’을 의미한다고 판시했다.(2000.11.24. 선고 2000추29) 또 ‘그 사무’란, 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 가리킨다고 판시한 바 있다.(2008.1.17. 선고 2007다59295)
지자체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 법규범인 조례·규칙을 제정할 수 있다. 헌법 제117조 제1항에는 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.’라고 규정하고 있다. 또한 지방자치법 제22조 및 제23조를 보면 ‘지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례·규칙을 제정할 수 있다.’라고 명시돼있다.
‘수원시 지역 언론육성 및 지원에 관한 조례’의 법적근거를 보면 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’, ‘방송법’, ‘뉴스통신 진흥에 관한 법률’ 등 개별법들이다.
문제는 3개 법률의 행정사무가 지방자치법상 자치사무도 아닐 뿐더러, 기초 지방자치단체의 장에게 위임한 근거 규정도 전무하다는 사실이다.
바꾸어 말하면 중앙행정기관장의 법정사무를 수임의 근거도 없이 임의로 조례로 정하여 권한을 행사하려는 취지로써 그 자체가 초법적 발상이다.
즉, 3개 법률의 정부 소관부처인 문화체육부의 장관이 수원시장으로 하여금 권한 위임의 근거가 있어야 이 조례가 비로소 법적 효력이 있다는 의미이다.
행정권한의 위임과 관련한 대법원 판례를 보면 ‘행정권한의 배분관계를 변경하는 권한의 위임은 반드시 법률에 근거를 두어야 한다. 따라서 위법ㆍ무효인 규칙에 근거하여 즉, 법률상 근거 없이 행해진 권한위임은 법률유보 원칙에 위반되어 위법한 권한위임이 된다’고 판시한 바 있다.
또한 유사 판례를 보더라도 ‘법률상 위임의 근거가 없거나, 위임의 범위를 넘어선 경우에도 법규명령의 효력은 불인정 된다’라고 했다.
법제처의 법령해석 사례에서도 ‘법령의 적용을 받는 국민의 예측가능성을 저해하게 되므로, 특정 행정사무에 관하여 위임 또는 위탁 등 법령상의 권한 주체를 변경하려면 법령에 위임 또는 위탁의 명시적인 근거가 있어야 한다’라고 해석하고 있다.
이 조례의 제명은 ‘수원시 지역언론 육성 및 지원에 관한 조례’이다.
조문 내용을 보면 지역 언론에 있어서 해당 지역의 범위가 모호하다. 더구나 조례 성안 시 가장 먼저 우선시돼야 할 용어의 정의조차도 불분명하여 혼란을 초래하고 있다. 왜냐하면 신문법, 방송법, 뉴스통신법상의 법정용어와는 전혀 다른 사전적 의미인 ‘언론’이라는 용어를 사용하기 때문이다.
적용범위는 신문(일간지, 주간, 인터넷신문사), 방송, 뉴스통신사 등 중앙 및 지방언론사가 그 대상이다. 문제는 신문법, 방송법, 뉴스통신법 등 그 어디에서도 기초 지자체장인 수원시장으로 하여금 조례로 정하여 그 권한을 행사할 수 있도록 한 근거 규정이 없다.
또한 수원시청을 출입하려는 언론사 기자에 대하여 출입 등록을 의무화했다.
수원시 출입기자는 등록에 필요한 제3조 각 호의 서류를 갖추고 등록 신청한 후 승인 후 출입이 가능하도록 규율하고 있다.
더욱이 1개 언론사당 1명의 기자 출입만 허용하고 있다. 일반적으로 출입처의 출입기자 수의 배정 및 조정은 해당 언론사 편집국에서 정책적으로 판단할 사항이다.
1명이든 2명이든 출입기자의 수를 행정기관이 관여하거나 강제할 사항이 아니다. 이는 그야말로 수원시장이 월권하도록 만든 조례인 셈이다.
현행 신문법, 방송법, 뉴스통신법에 따르면 문화체육부장관 및 방송통신위원장, 시·도지사로 하여금 신문사, 방송사, 통신사의 등록에 관한 절차 및 사후관리 등에 관하여 규율하도록 하고 있다.
또한 수원시장은 지역 언론육성을 위하여 고시·공고, 시정광고, 시정홍보물 간행 등 예산을 지원할 수 있도록 명시돼 있다.
문제는 이 조례가 지방자치법상 자치사무가 아닌 개별법으로써 수원시장에게 행정권한을 위임한 근거가 전무하다. 더욱이 예산 지원의 경우에도 법적근거가 모호해 법령 위반 소지가 다분하다.
수원시청에 출입 등록된 지역 언론사에 대한 예산 배분 근거도 발행부수, 보도건수, 매체 영향력 등을 종합적으로 검토하여 지원하도록 하면서 그 기준은 시장이 따로 정하도록 돼있다. 예산 지원 기준을 수원시장 또는 담당 공무원이 호주머니에서 넣어 주고 맘대로 집행하겠다는 의미로도 해석돼 이 또한 재량권 남용 소지가 두드러진다.
한편 상위법령을 위반한 지방자치단체의 자치법규가 총 6686건에 이르는 것으로 나타났다.
바른미래당 권은희 의원(광주 광산구을, 행정안전위원회)이 행정안전부로부터 받은 자료를 분석한 결과, 전국 243개 자치단체의 자치법규 중 상위법령의 개정사항을 미반영하거나 상위법령의 근거가 없이 제정한 조례와 규칙이 총 6686건에 이른다.
현재 전국 243개 자치단체의 전체 자치법규 10만 6196개 중, 약6.3%에 이르는 자치법규가 상위법령을 위반하고 있다.
